Miten sähköisiä palveluja halutaan kehittää – kansallinen strategia

Viime vuosina sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallinnassa on tapahtunut monia muutoksia vallitsevan koronavirusepidemian akuuttien tarpeiden puskemana, mutta myös muutoin. Kansallisten toimijoiden työnjako sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallinnassa on vakiintunut. Erillisistä strategioista on siirrytty osaksi toiminnan kehittämistä, jossa tieto tukee hyvinvointia ja uudistuvia palveluja. Tämän katsauksen tavoitteena on kiteyttää tiedonhallinnan trendejä.

Kansallisten toimijoiden työnjako

Julkinen hallinto tukeutuu tehtäviensä hoidossa ja palvelutuotannossa laajasti informaatio- ja viestintäteknologiaan. Valtionhallinnon (valtiovarainministeriö ja Valtiokonttori) ohjaus kuntien tiedonhallintaan ja sähköisten palvelujen järjestämiseen painottuu kuntien käytössä olevien yhteisiin tietojärjestelmiin, tietovarantoihin ja tietomäärityksiin.

Uusi laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä (784/2021) eli asiakastietolaki astui voimaan 1.11.2021 (1). Se velvoittaa myös sosiaalihuollon palvelunantajat liittymään valtakunnallisiin Kanta-palveluihin. Lisäksi laki mahdollistaa sosiaalihuollon asiakastietojen luovuttamisen muille sosiaalihuollon palvelunantajille Kanta-palvelujen välityksellä. Myös yksityisten terveydenhuollon palvelunantajien velvollisuutta liittyä Kanta-palveluihin on täsmennetty.

Laajan liittymisvelvoitteen ansiosta tiedot ovat saatavilla palvelunantajien välillä silloin, kun niitä tarvitaan, ja niitä on oikeus käsitellä. Uusi laki laajentaa valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja siten, että asiakkaan on mahdollista itse tallentaa hyvinvointitietojaan tai erilaisten hyvinvointisovellusten tuottamia tietoja Kanta-palvelujen uuteen omatietovarantoon. Hyvinvointitiedot olisivat ammattihenkilön käytettävissä ja hyödynnettävissä asiakkaan suostumuksella tietoturvallisesti. Asiakkaalla olisi myös mahdollisuus valtuuttaa toinen henkilö asioimaan puolestaan sähköisesti.

Asiakastietolaissa on siirtymäajat siihen, milloin viimeistään asiakas- ja potilasasiakirjoja tulee tallentaa Kanta-palveluihin.

Asiakastietolain nojalla sosiaali- ja terveysministeriö suunnittelee ja ohjaa osana sosiaali- ja terveydenhuollon muuta ohjausta asiakastietojen sähköistä käsittelyä ja siihen liittyvää tietohallintoa sekä päättää merkittävien tietohallintohankkeiden kokonaisrahoituksesta. Tärkeimmät edistysaskeleet ovat vaatineet selkeää lainsäädäntöä.

THL vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastiedon sähköisen käsittelyn ja siihen liittyvän tiedonhallinnan sekä valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen (Kanta-palvelut) ja yhteisten tietovarantojen käytön ja toteuttamisen suunnittelusta, ohjauksesta ja seurannasta. Laitoksen tehtäviä ovat myös käsitteiden, luokitusten ja koodistojen määrittely, asiakasasiakirjojen ja potilasasiakirjojen sisältöjen määrittely, asiakas- ja potilastietojärjestelmiin liittyvien olennaisten vaatimusten antaminen sekä toimiminen sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisena tilastoviranomaisena. THL vastaa valtakunnallisen koodistopalvelun sisällöstä.

Kelan on järjestettävä asiakastietojen säilytystä ja käsittelyä varten 10 valtakunnallista tietojärjestelmäpalvelua (Kanta-palvelut). Valvira ylläpitää rooli- ja attribuuttitietopalvelua sekä koodistoja. Digi- ja väestövirasto toimii sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden ja muun henkilöstön, palvelunantajien sekä näiden palvelujen antamiseen osallistuvien organisaatioiden, niiden henkilöstön ja tietoteknisten laitteiden vahvan sähköisen tunnistamisen ja sähköisten luottamuspalvelujen varmentajana.

Erillisistä strategioista osaksi toiminnan kehittämistä

Sosiaali- ja terveysministeriö julkaisi vuonna 1995 ensimmäisen tietohallinnon toimintastrategian (2). Vuoden 1995 strategian toimeenpanossa 10 vuoden aikana korostui teknologia (3). Vahva toimintapolitiikka ei taannut strategian toteutumista käytännössä. Saumattomat palvelumallit näkyivät tavoitteissa, mutta ne eivät realisoituneet käytännön toiminnaksi.

Vuoden 2006 valtakunnallisessa suunnitelmassa määriteltiin vaatimuksia strategisten tavoitteiden toteutumiselle (4). Tavoitteena oli mahdollistaa saumattomien hoito- ja palveluketjujen ja muiden organisaatiorajat ylittävien asiakaskeskeisten palvelumuotojen tieto- ja tietojärjestelmätuki. Lisäksi potilastietojen haluttiin noudattavan yhdenmukaista rakennetta, ja ne luotaisiin, allekirjoitettaisiin ja arkistoitaisiin sähköisesti. Näin olisi mahdollista käyttää täysin sähköisiä potilasasiakirjoja kaikissa hoito- ja palveluprosessin vaiheissa. Tiedot olisivat mihin aikaan tahansa nopeasti, ymmärrettävässä muodossa ja tietoturvallisesti kaikkien niiden käytettävissä, joilla on siihen lainsäädännön perusteella oikeus. Lisäksi tavoitteena oli mahdollistaa joustava ja kustannustehokas siirtyminen pääasiassa alueellisista tietojärjestelmäratkaisuista valtakunnalliseen tietojärjestelmäkokonaisuuteen.

Terveydenhuollon tietojen suunnitelma kuvasi, miten tieto tulee organisoida (4). Tietojärjestelmien suunnitelmaan kuuluivat tiedon hallinta, sovellusohjelmat, laitteisto- ja varusohjelmat, tiedonvälitys sekä organisaation ja hallinnon tehtävät. Suunnitelma perustuu lainsäädäntöön, yhteisesti sovittuihin standardeihin ja toimintatapoihin.

Tieto hyvinvoinnin ja uudistuvien palvelujen tukena

Sosiaali- ja terveysministeriön toinen tiedonhallinnan erillisstrategia valmisteltiin laajassa yhteistyössä (5). Vuoden 2015 strategia "Tieto hyvinvoinnin ja uudistuvien palvelujen tukena: sotetieto hyötykäyttöön -strategia 2015–2020" siirsi kehittämistyön painopisteen tiedon keräämisestä ja siirtämisestä siihen, että tietoa hyödynnettäisiin henkilökohtaisessa hyvinvoinnissa ja elämässä pärjäämisessä, potilas- ja asiakastyössä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon johtamisessa ja tutkimuksessa. Olennaista oli tiedon läpinäkyvyys, yhteismitallisuus, vertailukelpoisuus, ajantasaisuus ja helppo saatavuus.

Kansalaisen aktiivisuutta elämänhallinnassa ja omahoidossa tavoiteltiin lisättäväksi tuottamalla luotettavaa hyvinvointitietoa ja palveluja, joiden avulla tietoa voisi hyödyntää (5). Ammattilaisten käyttöön tavoiteltiin työtä ja sen toimintaprosesseja tukevia tietojärjestelmiä ja sähköisiä sovelluksia. Palvelujärjestelmään tavoiteltiin lisää vaikuttavuutta ja tehokkuutta sähköisen tiedonhallinnan ratkaisujen avulla. Paljon henkilöstöä ja tilaa vaativista fyysisistä palveluista siirryttäisiin järjestämistavaltaan kevyempiin sähköisiin palveluihin.

Sosiaali- ja terveydenhuollon johtamisen ja kehittämisen nähtiin edellyttävän sitä, että palvelujen saatavuutta, laatua ja kustannusvaikuttavuutta arvioidaan järjestelmällisesti, johtaminen ja siihen liittyvät yhteiskunnalliset päätökset pohjautuvat ajantasaiseen ja vertailukelpoiseen, alueellisesti, kansallisesti ja kansainvälisesti saatavilla olevaan tietoon. Ohjaukseen tavoiteltiin selkeitä yhteistyörakenteita kansallisesti ja alueellisesti. Strategiaa laadittaessa kehitelty uusi termi infostruktuuri sisältää digitaaliset palvelut, alustat sekä sisällölliset ja tekniset standardit ja määrittelyt, jotka tukevat tiedonjakoa ja yhteen toimivuutta.

Tilannekuvaa on seurattu yli 20 vuotta

Suomessa selvitettiin ensimmäisen kerran valtakunnallisesti sosiaali- ja terveydenhuollon tietoteknologiaratkaisujen käytön yleisyyttä organisaatioissa vuosina 1999 ja 2001 (6,7). Digitalisaation tilannekuvaa on siis meillä seurattu yli 20 vuotta, pisimpään Euroopassa.

Sosiaali- ja terveysministeriö alkoi seurata vuonna 2003 tietotekniikan käyttöönottoa terveydenhuollossa, ja sitä on seurattu vertailukelpoisella tavalla valtakunnallisesti erillisselvityksissä vuosina 2005–2011 (8,9,10,11). Vastaavat valtakunnalliset erillisselvitykset on toteutettu sosiaalihuollossa vuosina 2001 ja 2011 (7,12).

Sosiaali- ja terveydenhuollon digitalisaation tilannekuvan ja ajassa tapahtuvassa seurannassa eri näkökulmat ovat tärkeitä. Näkökulmia yhdistämällä saadaan erillisselvityksiä oleellisesti parempi kuva ilmiön kokonaisuudesta, vallitsevasta tilanteesta ja muutoksista (1,2,3).

Vuosina 2013–2015 toteutettiin ministeriön rahoituksella ja THL:n koordinoimana ensimmäinen tutkimustiedon keruu (Sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmäpalveluiden seuranta ja arviointi, STEPS) (13,14,15,16,17). Laajempi moniulotteinen seuranta jatkui vuosina 2016–2019 myös sosiaalihuollossa (18,19,20). Vuosien 2021–2023 tutkimushankkeiden kokonaisuuden (STEPS3.0-hanke) tietojen kerääminen on tehty ja raportointi alkanut (21).

Sähköinen asiointi ja etäpalvelut ovat tulleet jäädäkseen

Väestöltä kysyttiin sähköisten asiointipalveluista, käyttökokemuksista ja kehittämistarpeista valtakunnallisesti ensimmäisen kerran vuonna 2014 (14). Vastaajien (n = 4 015; vastausaktiivisuus 27 %) mukaan käyttäjäkokemukset sähköisistä portaaleista olivat pääsääntöisesti positiivisia. Hyödyllisimmiksi koettiin Mielenterveystalo (88 % piti hyödyllisenä), jota oli käyttänyt 3 % vastaajista, sekä Omakanta (77 % piti hyödyllisenä), jota oli käyttänyt viidennes vastaajista. Asiointitoiminnoista yleisimmät olivat ajanvaraukset (83 %), lääkemääräysten saaminen ja uusiminen (60 %) ja laboratoriotestien tulosten vastaanotto (60 %).

Sähköisten asiointipalvelujen käyttö lisääntyi muutamassa vuodessa 58 %:sta vuonna 2014 jo 68 %:iin vuonna 2017 (18). Eniten terveydenhuollon sähköisten palvelujen tarjonta lisääntyi etävastaanotoissa, sähköisessä asiakaspalautteessa, tahdonilmaisuissa ja esitietojen lähettämisessä. Etenkin valtakunnallisten palvelujen käyttö (omien tietojen katselu ja lääkemääräysten uusintapyynnöt) lisääntyivät voimakkaasti. Vuonna 2017 kolmannes vastaajista (n = 4 495; vastausaktiivisuus 45 %) oli tarkastellut ammattilaisten itsestä kirjaamia potilas- tai asiakastietoja (2 % vuonna 2014), neljännes laboratorio- ja muita tutkimustuloksia (5 %) ja joka viides oli pyytänyt uusimaan sähköisen lääkemääräyksen (3 %).

Sähköisen asioinnin ja omahoidon ratkaisuilta odotetaan paljon. Omaolon ja Terveyskylän sovellusten ja palvelujen nopea leviäminen sekä niiden saama hyvä vastaanotto asiakkailta, potilailta ja ammattilaisilta ennustaa kysyntää myös tulevaisuudessa. Olennaista hyötynäkökulman kannalta on sovellusten tuottaman tiedon yhteen toimivuus ja mahdollisuus tiedon välittämiseen ammattihenkilöille.

Erilaiset etävastaanottojen ratkaisut ja sovellukset ovat käytössä laajasti yksityisillä toimijoilla. Julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon toimijat ovat ottaneet näitä ratkaisuja käyttöön vaihtelevasti. Asiakkaille ja potilaille voidaan antaa neuvontaa, täydentää tai paikoin jopa korvata fyysisiä käyntejä esimerkiksi mobiililaitteiden videoyhteyksillä. Koronaepidemian aikana on saatu nopeasti käyttöön uusia digitaalisia palvelukanavia ja sovelluksia eri käyttötarkoituksiin, kuten Omaolon koronaviruksen oirearvio, COVID-19 Koronabotti ja erilaiset raportointinäkymät (THL, Mehiläinen Oy, Suomen Terveystalo Oy) (24).

Terveyskylän digihoitopolkujen käyttö lisääntyi vuonna 2020: digihoitopoluille liitettyjen asiakkaiden lukumäärä kasvoi vuoden aikana 37 700:sta yli 71 000:een (25). Husissa eri potilasryhmien digihoitopolkuja on toistasataa. ja tavoitteena on digihoitopolkujen päivittäminen mobiiliversioiksi vuonna 2021. Oysissa digihoitopolkujen lukumäärä kasvaa paristakymmenestä neljäänkymmeneen vuonna 2021, ja yksi kehityshanke on digihoitopolkujen integroiminen Esko-potilastietojärjestelmään.

Terveysteknologiasta ja niiden tuottamasta datasta tuli koronaepidemian aikana hetkessä osa suomalaisten arkea (26). Epidemia on vauhdittanut tietojärjestelmien kehittämistä. Sähköisiä palveluja tarvitaan vastaamaan palvelu- ja hoitovelkaan epidemian pitkittyessä ja päätyttyä. Epidemian alussa suureksi haasteeksi muodostui monille toimijoille toimintojen ja kanavien nopea skaalaaminen suurelle joukolle, joka tavattoman nopeasti tarvitsi etäpalveluja.

Vuonna 2015 virtuaalisia lääkäri- ja hoitajakäyntejä oli Suomessa saatavilla hyvin niukasti, vaikka monia kansalaisten tarvitsemia palveluja oli jo siirretty tai siirtymässä pääosin verkkoon (25). Etäasioinnit lähtivät voimakkaaseen kasvuun koronaepidemian alussa (26,27).

Terveydenhuollossa etäasiointia voidaan toteuttaa reaaliaikaisesti tai ei-reaaliaikaisesti; tätä seurataan perusterveydenhuollossa THL:n Avohilmo-rekisterissä (26). Vuonna 2020 Avohilmoon kertyneet 10,7 miljoonaa etäasiointikontaktia kattoivat 30 % avoterveydenhuollon asioinneista. Etäasioinnin käyttö kasvoi vuonna 2020 kaikissa ikäluokissa, maakunnissa ja palvelumuodoissa, myös mielenterveyspalveluissa.

Kanta-palvelujen kehittämisen painopisteet

Kanta-palveluilla tarkoitetaan useita valtakunnallisia digitaalisia palveluja ja tietovarantoja (1). Niitä käyttävät kansalaiset, apteekit, sosiaalihuolto sekä julkinen ja yksityinen terveydenhuolto.

Kanta-palveluja kehitetään jatkuvasti: vuoden 2021 strategiset painopisteet perustuvat sosiaali- ja terveysministeriön laatimiin sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallinnan kehittämispolkuihin ja Kanta-palvelujen kehittämisen suunnitelmaan vuosille 2020–2024.

Valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen kehittämisessä on nimetty seitsemän strategista painopistettä vuonna 2021: koronatilanteen edellyttämät tiedonhallinnan tehtävät, asiakastietolain toimeenpanon edellyttämä kehittäminen, sote-uudistuksen toimeenpanon edellyttämä kehitystyö, lääkityksen tiedonhallinnan kehittäminen (lääkityslistan edistäminen), asiakas- ja hyvinvointitietojen näyttämisen laajentaminen Omakannassa, potilastiedon saatavuuden varmistaminen tai uusien tietosisältöjen ja toiminnallisuuksien käyttöönotto sekä tiedolla johtamisen ja ohjauksen Toivo-ohjelmaa tukeva kehitystyö (28).

Vuonna 2021 edistetään valmiina olevien toiminnallisuuksien ja uusien tietosisältöjen ottamista käyttöön sosiaali- ja terveydenhuollossa. Konseptoitavista kehityskohteista vuonna 2021 keskeisimpiä ovat työ- ja toimintakykytietojen käsittely, Kanta-käyttölokipalvelu, Omakanta ja asiointi (erityisesti sosiaalihuolto) sekä hyvinvointitietojen käsittely ja omatietovaranto.

Sosiaali- ja terveysministeriö käynnisti vuonna 2021 hankeohjelman sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallintaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. Uudistuksen tavoitteena on muodostaa sosiaali- ja asiakastietojen käsittelystä yhtenäinen laki, joka sisältää tietosuojaa, asiakirjojen käsittelyä, valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja sekä tiedonhallinnan ohjausta koskevat säädökset.

Toivo-ohjelma luo valmiuksia sosiaali- ja terveystiedolla johtamiseen

Maakuntien tiedolla johtamisen, tietojärjestelmien valmistelun sekä viranomaisten keskinäisen koordinaation ja paremman tiedonsaannin varmistamiseksi sosiaali- ja terveysministeriö on käynnistänyt laajan ja monivuotisen (2020–2023) tiedolla johtamisen, ohjauksen ja valvonnan toimeenpanon Toivo-ohjelman (29). Ohjelma on osa vuoden 2019 hallitusohjelmaa. Sen tavoitteena on varmistaa sote-uudistuksen vaatima tietojohtamisen kypsyystason nousu maakunnissa sekä valtakunnallinen tiedon tuotannon uudistaminen kansallisen ohjauksen ja maakuntien seurannan tarpeisiin.

Toivo-ohjelmassa tiedolla johtamisella tarkoitetaan ajantasaiseen ja laadukkaaseen tietoon perustuvaa päätöksentekoa. Tavoitteena on, että kerätyn tiedon perusteella pystyttäisiin ennakoimaan toimenpiteiden ja tapahtumien syy-seuraussuhteita, kehittämään toimintaa ja kohdentamaan voimavaroja sinne, missä niitä tarvitaan eniten. Toivo-ohjelma nojaa vahvasti sote-tiedon toisiokäytön lakiin (552/2019).

Ensimmäisessä osassa (Virtu-hanke) kehitetään maakuntien johtamisen tueksi järjestäjän tiedolla johtamisen yhteinen raportointimalli (järjestäjän tietomalli) ja sitä tukevat modernit välineet (raportoinnin ja analytiikan ratkaisut). Tietoja käsitellään tarvittavilla data-alustoilla (tietoaltaat ja tietovarastot).

Toisessa osassa (Valtava-hanke) luodaan uudistettu tiedon tuotannon ja raportoinnin malli valtakunnallisen ohjauksen ja valvonnan tarpeisiin sekä avoimeen raportointiin. Viranomaisten yhteistyötä tiivistetään kehittämällä yhteinen ratkaisu raportointiin ja yhteiset uudistetut prosessit tiedon tuotannolle. Asiakas- ja potilastiedon käsittelyyn sovelletaan periaatetta, jonka mukaan sama tieto kirjataan vain kerran. Asiakas- ja potilastietoihin perustuvien seuranta- ja rekisteritietojen tietorakenteet harmonisoidaan mahdollisimman pitkälle. Viranomaisten tietojen käsittelyä tehostetaan yhteisillä teknisillä ratkaisuilla.

Kuinka tiedonhallinta etenee?

Koronaepidemian myötä sähköinen asiointi ja etäpalvelut tulivat jäädäkseen myös sosiaali- ja terveydenhuollon palveluvalikoimaan. Olisi tärkeää tehdä lisää analyysejä koronaepidemian vaikutuksista sähköisten palvelujen vauhdittamiseen ja tiedolla johtamisen kehitykseen.

Sähköisen asioinnin ja omahoidon ratkaisuilta odotetaan paljon myös tulevaisuudessa. Olennaista hyötyjen realisoitumisen kannalta on sovellusten tuottaman tiedon yhteentoimivuus ja mahdollisuus tiedon välittämiseen ammattihenkilöille. Runsaan vuoden päästä aloittavat hyvinvointialueet muuttavat tiedonhallintaa merkittävällä ja toivottavasti hyvin perustelluilla tavoilla – potilaan parhaaksi.